劳教制度改革重在纠偏

前不久召开的全国政法工作会议释放了关于改革劳教制度的信号。回溯至2012年10月，高层有关人士就曾表示，改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门正在研究具体的改革方案。

近年来，多起备受社会关注的劳教案例，将劳动教养制度推到风口浪尖。以行政处罚法、刑事诉讼法和刑法等一系列法律的出台与修订为标志，我国刑事法律体系确立了罪刑法定、无罪推定、公开审判、辩护等基本原则，使得随意限制公民人身自由的劳教制度受到广大专家学者的诟病。

劳教曾发挥过积极作用

劳动教养即通过劳动、教育和培养的方式，教育和挽救轻微违法犯罪人员、处理轻微违法行为。从法律上讲，劳动教养并非刑法规定的刑事处罚，而是一种由公安机关决定并执行的行政处罚。公安机关不经法院审讯定罪，即可将犯罪嫌疑人投入劳教场所，对其实施限制人身自由、强迫劳动和思想教育等措施，最长期限可达四年。

曾代理多起劳教案例的北京市盛廷律师事务所律师郎克宇认为，劳动教养制度在新中国成立初期实施后，在社会治理领域发挥了积极作用。

历史上，劳教制度源于苏联。上世纪50年代，中共中央在“肃反”运动中逐步引进并建立起这项制度。1957年，经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，至此，劳教制度正式上升到政策层面。“文革”期间，劳教制度同其他法律规章一样，因受到冲击而中止。

上世纪80年代前后，国家重新启用劳教制度，并先后出台相应规范性文件。1979年，全国人大常委会通过《国务院关于劳动教养的补充规定》，规定劳动教养的期限为一年至三年，必要时可延长一年。

1982年，国务院转发并原则同意公安部制定的《劳动教养试行办法》，各地相继成立“劳动教养管理委员会”。2002年6月，公安部颁布了《公安机关办理劳动教养案件规定》，其中规定各省、地级公安部门设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构。

不可否认，在历史上，劳教制度的设立对于维护社会稳定发挥了较大作用。接受半月谈记者采访的一些市县公安局局长表示，劳教在现阶段仍有一定的必要性。

他们认为，在当前我国法律体系还不尽完善的情况下，劳教在刑事处罚与治安处罚之间起着重要的衔接作用，尤其是对于处理一些棘手问题。比如多次被治安拘留的人员，他们大错不犯、小错不断、屡教不改，又不够刑事处罚，对其进行劳教，是保障社会稳定和谐的重要手段。

缺乏法律依据、执行易走偏

郎克宇认为，从历史发展中可以看出，劳教制度具有鲜明的时代烙印，是法制尚不健全时代的需要。《公安机关办理劳动教养案件规定》第9条规定，劳教对象共包括10类人群，再加上各地出台的一些“土政策”，比如“上访学习班”等变相劳教，致使滥用劳教手段处理社会纠纷和利益冲突的现象屡屡发生。

我国立法法第八条规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”制定。这里的“法律”，专指各级国家权力机关制定的法律和地方性法规，而规定劳动教养制度的前述“办法”或“规定”仅是部门规章，法律位阶较低。安徽省社会科学院法学所所长李小群说：“缺乏法律依据，与立法法相冲突，是现行劳教制度最大的问题。”

此外，劳动教养一般被归入行政处罚范畴，而我国于1996年10月1日起施行的行政处罚法，并未将劳动教养确立为一种处罚种类或方式，并且其第九条明确规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

劳教制度也违背了宪法关于人身自由权的精神内涵。我国宪法规定，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。

另外，由于劳教制度实行的是相对封闭的内部汇报审批制度，可以不经过法院审查宣判，缺乏辩护救济制度，缺乏透明度，很容易暗箱操作。一些被劳教人员甚至没有收到任何法律文书即被劳教，其诉讼权利被剥夺。

将违法行为矫治纳入法治轨道

中国政法大学副教授吴法天认为，劳教制度除了立法上的症结，执行中自由裁量权过大、打击面过宽、被劳教对象很难获得司法救济，也是劳教“名声”不好的重要原因。他介绍，劳教并非我国独有，但各国劳教模式有所差别。

例如，美国“劳教制度”是一种强制性的无偿体力劳动，但采取的是较温和的社区矫治模式，是由法院判决而非警察机关决定。根据法庭判决，轻度犯法者会被强制劳动，这种柔性执法模式值得借鉴。

“修改现行劳教制度，推行违法行为矫治，将之纳入法治轨道应是大势所趋。”吴法天说，当前应尽快尽早对劳教制度进行纠偏，既要发挥其衔接治安处罚、刑事处罚的作用，也要纠正其合法性缺失、易被滥用等弊病。

他认为，当年收容遣送制度被废止时，国务院公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同样，劳教制度也不能“一废了之”，理应制定、出台相应的规范性文件作为后续政策保障，尤其是目前劳教戒毒日益成为我国戒毒体制不可或缺的有机组成部分。

在法治日益健全的时代，维护社会治安同保障公民人身自由之间应找准平衡点，着重相应配套机制的建设，而加快起草出台违法行为矫治法或可成为形成新机制的点睛之笔。（《半月谈内部版》2013年第2期，记者 程士华）

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