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国务院进一步加强煤矿安全生产

10月12日，国务院办公厅印发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号，以下简称《意见》），立即引起相关方面热议和关注。《意见》从多方面多角度，大力推进煤矿安全治本攻坚。

突出系统性

推进本质安全型煤矿建设

我国涉及安全生产的相关文件一般都强调方针，再展开具体安排和部署。2004年1月9日，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出坚持“安全第一、预防为主”方针。2007年11月23日，国家发展改革委发布《煤炭产业政策》增加了“综合治理”。2010年7月19日，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》将“安全第一、预防为主、综合治理”写进了国务院文件。

但是，《意见》没有沿用先介绍方针的惯例，而是用切实可行的措施、办法、规则和要求，来具体体现党中央、国务院对煤矿安全生产工作的要求和安排，直接用措施传达方针。

同时，《意见》针对构建本质安全煤矿，提出了系统政策框架。2004年以来，国务院和相关部门先后出台了多项涉及安全生产的文件，这些文件一般针对所有生产企业，或集中规范煤矿安全生产的某个方面。如：2004年11月4日印发的《国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见》，重点规范安全监察体制；2005年5月20日，《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的紧急通知》，是在发生系列特别重大瓦斯爆炸事故的情况下出台的紧急通知，重点解决危及煤矿安全生产的突出问题；2011年5月23日，《国务院办公厅转发发展改革委安全监管总局关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见的通知》（以下简称《通知》），集中解决煤矿瓦斯治理问题。《意见》是第一个系统、全面解决煤矿安全生产工作政策体系的文件，称得上是纲领性文件。

突出主要矛盾

切实解决煤矿安全突出问题

《意见》提高了关停标准。2005-2012年煤矿事故分析发现，9万吨/年及以下煤矿的产量约占全国煤炭产量的0.82%（突出矿井）-1.59%（高瓦斯矿井），但矿井数占高瓦斯矿井数的43.10%（突出矿井）-52.90%（高瓦斯矿井）。《煤炭产业政策》规定了“福建、江西、湖北、湖南、广西等省（区）新建、改扩建矿井规模不低于9万吨/年”，没有规定关停标准。《意见》明确提出：“重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。关闭超层越界拒不退回和资源枯竭的煤矿；关闭拒不执行停产整顿指令仍然组织生产的煤矿。不能实现正规开采的煤矿，一律停产整顿；逾期仍未实现正规开采的，依法实施关闭。没有达到安全质量标准化三级标准的煤矿，限期停产整顿；逾期仍不达标的，依法实施关闭。”

同时，明确关停目标。《意见》要求落实关闭目标和责任，并明确：“2015年底全国关闭2000处以上小煤矿”，充分体现了党中央、国务院对解决煤矿安全突出问题的决心。为保证这一目标的实现，《意见》要求“各省级人民政府负责小煤矿关闭工作，要制定关闭规划，明确关闭目标并确保按期完成。”

此外，也提高了准入标准。例如，关于停止核准新建的矿井，同样是30万吨/年以下煤矿，《通知》指的是高瓦斯矿井，《意见》指的是煤矿，不区分高瓦斯还是低瓦斯；就煤与瓦斯突出矿井来说，《意见》的标准是90万吨/年，比《通知》提高了1倍。同时，《意见》对矿用技术装备设备等进行规范，并严格规范煤矿劳动用工管理。

突出关键问题

综合治理煤矿瓦斯

2005年2月23日，国务院决定成立煤矿瓦斯治理部际协调领导小组以来，瓦斯治理和煤矿安全管理工作取得巨大成效：2005-2012年，全国煤矿瓦斯事故起数减少432起、死亡人数减少1821人，分别下降了82.6%和83.9%。但在过去5年，较大和重大瓦斯事故的起数、死亡人数分别占较大事故总量的50.8%和53.5%。随着采煤深度的加深，出现煤矿瓦斯事故的危险性也增加。今年以来煤矿瓦斯事故依旧频发，煤矿瓦斯综合治理一刻不能放松。

再次明确先抽后采。在《通知》基础上，《意见》 再次提出“认真落实国家关于促进煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的各项政策”，政策包括前不久《国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》及相关政策。由于我国煤层气地面开发起步较晚，地面开发煤层气还不能实现煤矿瓦斯含量达标，开发高瓦斯煤矿遇到的瓦斯风险很大，现阶段井下抽采瓦斯是地面煤层气开发的重要补充。《意见》规定高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井必须严格执行“先抽后采、不抽不采、抽采达标”，核心是为了确保安全，也体现了与之前政策一致的安全管理精神。

煤矿瓦斯防治能力将成为关键指标。根据2012年瓦斯等级鉴定结果，全国12281处矿井确定了瓦斯等级，其中煤与瓦斯突出矿井1191处、占9.7%，高瓦斯矿井2093处、占17.0%，瓦斯矿井8997处、占73.3%。《意见》提出“完善煤矿企业瓦斯防治能力评估制度，提高评估标准，增加必备性指标。加强评估结果执行情况监督检查，经评估不具备瓦斯防治能力的煤矿企业，所属高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井必须停产整顿、兼并重组，直至依法关闭。”

突出创新性

提出全新政策视角

《意见》开始关注隐蔽致灾因素治理。导致煤矿事故的因素很多，除瓦斯、煤与瓦斯突出、顶板、透水、火灾等因素，还有其他不明因素待技术、管理方法确定。一些尚未被清晰认识、描述和有效控制的隐蔽因素，在一定条件下也可以引发煤矿事故。《意见》第一次将隐蔽致灾因素治理写进国务院文件：“加强煤炭地质勘查管理，勘查程度达不到规范要求的，不得为其划定矿区范围。煤矿企业要加强建设、生产期间的地质勘查，查明井田范围内的瓦斯、水、火等隐蔽致灾因素，未查明的必须综合运用物探、钻探等勘查技术进行补充勘查；否则，一律不得继续建设和生产。”《意见》同时要求建立隐蔽致灾因素普查治理机制,国家从中央有关专项资金中予以支持。

将煤矿“四化”建设提升到国家层面。近年来煤矿安全生产实践表明，煤矿“四化”建设是通过技术手段减少事故、降低伤亡、提高生产能力和经济、社会效益的重要方向。《意见》从多方面强行推行煤矿“四化”建设工作：国家鼓励和扶持30万吨/年以下的小煤矿机械化改造，对机械化改造提升的符合产业政策规定的最低规模的产能，按生产能力核定办法予以认可，新建、改扩建的煤矿，不采用机械化开采的一律不得核准；深入推进煤矿安全质量标准化建设工作，强化动态达标和岗位达标；大力推进物联网技术应用，充分利用和整合现有的生产调度、监测监控、办公自动化等信息化系统；要求地方人民政府培育发展或建立区域性技术服务机构，为煤矿特别是小煤矿提供技术服务。

突出人本思想

人员管理保护出新制

《意见》关爱矿工生命，成为重大亮点。受资源禀赋、经济结构和地域等因素限制，我国以煤炭为主的能源生产结构和消费结构还将保持较长时间。《意见》指出，“煤炭是我国的主体能源”，同时《意见》在显著位置强调，“煤矿安全生产关系煤炭工业持续发展和国家能源安全，关系数百万矿工生命财产安全”。《意见》强调“党中央、国务院对此高度重视，要求深刻汲取事故教训，坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价的红线，始终把矿工生命安全放在首位。”

将进一步提升应急救援科学化水平和提升煤矿安全监管科学化水平。《意见》提出，加快煤矿应急救援能力建设，加强煤矿应急救援装备建设。加强煤矿应急救援装备建设。同时，《意见》明确相关部门的安全监管职责，重申“落实地方政府分级属地监管责任”。地方各级人民政府要切实履行分级属地监管责任，强化“一岗双责”，严格执行“一票否决”。

突出“法制经济”

构建依法治理政策框架

李克强总理多次强调，“政府履行职能必须依靠法治”，“国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威，无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行”。贯彻法制思想，依法治理煤矿安全生产和安全管理的各项工作，成为《意见》的突出特点。20条正文中，“依法”出现12次之多，还规定“确保煤矿必须证照齐全，严禁无证照或者证照失效非法生产”。

《意见》同时强调规范煤矿开采。《意见》提出：“不能实现正规开采的煤矿，一律停产整顿；逾期仍未实现正规开采的，依法实施关闭。没有达到安全质量标准化三级标准的煤矿，限期停产整顿；逾期仍不达标的，依法实施关闭。”同时还强调“必须在批准区域正规开采，严禁超层越界或者巷道式采煤、空顶作业。”

突出落实

提出煤矿安全生产政策方向

《意见》提出了多项后续工作要求：“建立煤炭安全生产信用报告制度，完善安全生产承诺和安全生产信用分类管理制度，健全安全生产准入和退出信用评价机制”；“建设主管部门要加强煤矿施工企业安全生产许可证管理，组织及时修订煤矿设计相应标准规范”；“投资主管部门要提高煤矿安全技术改造资金分配使用的针对性和实效性”；“国务院各有关部门要按照职责分工研究制定具体的政策措施”；“各省级人民政府要结合本地实际制定实施办法”等。最突出的是，《意见》提出“修订煤炭产业政策，提高煤矿准入标准”。

现行的煤炭产业政策颁布于2007年11月23日。国家能源局组织对煤炭产业政策进行了修订，大部分修订工作已经完成，并征求了相关方面的意见。对照《意见》的相关要求，估计《煤炭产业政策（修订稿）》还将做出新一轮修改，并在不远的将来正式发布。（作者李良 系中国民主建国会会员）

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